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GWP（中國）名譽顧問、水利部原部長楊振懷
2005.4.19
貫徹科學發展觀，要以人為本。要處理好人類社會不同人群間、地區間、人與人間利益關系的和諧、共贏；同時要處理好人與自然之間和諧共處。兩種和諧，互為前提，相互制約。資源、環境壓力迫使中國只能選擇人與自然和諧的道路。但這只能在實現社會和諧的過程中，才能實現。要調整經濟結構和布局，會觸及部分群體間既得利益的分配格局。因此需進一步深化社會、經濟、生產關系領域，包括法律、上層建筑等方面的改革，以及資源共享、有償使用、責任分擔、受害補償等宏觀調控、監管、協調、公眾參與、公平和諧運行機制的建立。當前在水利領域要依法不斷深化水管理體制改革，建設資源節約環境友好型社會，促進人與人和人與自然和諧。關于初始水權分配、水市場、節水社會已多有論述，本文擬對流域水資源綜合管理談一些看法。
2002年新水法中確定：“水資源屬國家所有”、“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”、“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作”、“在國家確定的重要江河、湖泊設立流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責”。這就從法律上明確了流域機構依法進行流域水資源管理和監督的法律地位和職責。按流域進行水資源統一管理和保護是國際上許多國家水法中認同的原則。20世紀70年代以來，先進國家在流域水資源綜合統一管理的基礎上強調水量、水質統一管理，深化城市、區域涉水事務的統一管理和監督，強調地方、用水戶和公眾參與等等，提出了深化水管理體制改革新趨勢。中國在上世紀80年代健全加強七大江河流域機構的基礎上，隨著1988年水法的頒布，建立了水政、水資源管理體系。90年代以來，深圳、三亞、上海、海南、黑龍江、北京等省市和占50％以上的縣已建立涉水事務統一管理等水務體制改革。但當前流域水資源統一管理和監督工作仍很薄弱；需要加強，深化改革，走中國特色水資源流域管理與行政區域管理相結合之路；落實法律賦予的職責和授權，全面履行流域水資源統一管理和水行政執行等職責。同時不斷深化改革，鼓勵公眾參與，發揮市場協調作用。
中國自秦代統一，2000年來一直是全國統一政體，不是聯邦制。漢武帝親自監督黃河堵口，唐代設水部，明代設黃河河務總督和漕運總督，清代沿襲。國民黨舊中國建立黃河、揚子江、導淮等水利委員會。1949年新中國成立的政務院中設水利部。50年代建立黃河、長江、淮河等江河水利委員會。同時成立以流域為單元的流域防汛抗旱指揮部，半個世紀以來運作良好，有力、成功抗御了多次洪水，保護了廣大人民生命財產安全，效果顯著。80年代七大江河流域機構進一步完善。各流域都建立有關各省政府領導為成員的流域防汛抗旱指揮部。辦公室設在流域機構內。83年各流域由當時的城鄉環境保護部與水電部聯合發文，成立由兩部共同領導的流域水資源保護局，已有20多年歷史。95年國務院頒布“淮河流域水污染防治暫行條例”，同時成立淮河流域水污染防治領導小組，辦事機構設在淮委。60年代建立的松花江流域水污染防治領導小組，辦公室設在松遼委，已良好運行30多年。80年代末，七大江河流域成立了流域水土保持領導小組，由流域中主要省的省長當主任，國家計委、水利部領導為副主任，各省領導和農、林、水等有關部門代表為委員，也已良好運行15年了。黃河還建立了黃河上游水利、電力協調小組，已成功運行近20年。但中國的流域機構名稱是流域委員會，不是流域管理局；但委員會缺少流域內各省市政府代表和國務院有關部委代表和流域內重要用水戶、（水電、供水企業和灌溉用水者協會、水土保持組織等）專家、社會團體等代表為委員。需要深化改革、充實和完善。建議先從黃河水利委員會進行流域機構改革試點，落實新水法賦予流域水資源綜合統一管理和監督保護職能，達到“政府宏觀調控，民主協商，公眾參與，企業化運作”。中國北方、南方、東北和內陸河流域等，水文、地理、環境各異，社會、經濟東、中、西部有差別，需要根據不同流域，因地制宜，探索各有特色的水資源流域管理與區域管理相結合的模式。根據中國主要江河干流治水資金絕大部分由中央、地方政府投入和組織建設、管理等實際情況，在流域水利委員會中政府代表應起主導作用。黃河水資源大半來自干流上游，近20年來干流頻繁斷流，87年國家進行流域各省初始用水量的分配。98年后實施黃河流域水資源統一管理、監督，加強全河水資源統一調度，近6年來斷流現象已初步緩解。同時由于龍羊峽、小浪底水庫水電站等已建成運行，和待建的黑山峽、古賢等干流控制性水庫等實施統一管理和聯合調度。以及考慮西線南水北調的實施，將為西部大開發，為進一步調節黃河水、沙等資源，促進黃河水、沙綜合治理，為建設健康黃河創造有利條件。建議“黃河法”早日出臺，提供法律保障。隨著南水北調東線、中線2010年建成運行，黃、淮、海三個流域的當地水資源和南水北調水資源將實施統一調配，優化管理，限制地下水超采，各類水資源統一調度，統一監督和保護。黃河、淮河、海河三大流域將成為黃淮海整體。因此，將來適當時候，也需適應新形勢，進一步實行新的水管理體制改革。要考慮污水處理回用和海水淡化、科技創新，降低成本，推廣應用前景；水資源配置應盡量高水高用，沿海城市多利用降雨，當地水資源，南水北調，東、中線水資源和海水資源。黃河水資源60％產于上游，應該讓上游干旱、少雨的少數民族地區多用一些。這時應考慮黃河流域內，上、下游水權的合理調整和配置。
長江、珠江流域隨著三峽、溪洛渡、龍灘、大籘峽等綜合利用水庫的建成和運行，以及西電東送；長江上游干支流、西南諸河水電開發；長江、珠江經濟帶，上、中、下游城市群和河口區、港澳等地經濟發展；需要加強長江、珠江流域綜合規則實施監督和全流域水資源的管理調度。要按照新水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法等資源環境保護有關規定加強防洪、抗旱、環境、生態用水和綜合利用樞紐水庫、水電站、水運、水產、水土保持、林業、農業、城鄉土地利用等部門和重要用水戶之間的水資源綜合統一管理、監督和保護。2005年春，珠江三角洲和澳門干旱嚴重咸湖入侵，緊急從廣西天生橋巖灘等水電站水庫調水7億支持抗旱就是明證。
節水型社會建設；南水北調；西部大開發和東北振興，東北北水南調，東水西調以及國際河流開發利用等都將促進流域水資源統一管理、監督的體制機制改革。流域內巨型水利、水電具有年調節、甚至多年調節性能的水庫和大型跨流域調水工程，對江河流域水資源和水文條件、水環境、水生態等影響巨大，特別是龍頭水庫和梯級水電站群。這類重點關鍵水庫多數是公益性強，對流域內防洪、抗旱、環境生態用水等社會公益性效益大的綜合利用水庫，如：三峽、丹江口、龍羊峽、龍灘、豐滿等水庫和重大引水口等，需要按照全國水資源戰略規劃和各流域水資源綜合規劃，依法進行防洪、抗旱和環境生態用水等流域水資源統一監督和調度。統一協調好上、下游及河口各部門間利益，協調好生活、生產和環境生態用水，充分發揮防洪、抗旱、改善環境生態、保障水量水質等社會公益性功能。南水北調本質上在全國進行水資源統一優化配置的環境生態改善工程，公益性社會性很強。當前先解決華北、沿線城市、工業缺水問題。以后需要根據全國水資源戰略規劃，與時俱進，以人為本，城鄉統籌，經濟、社會、環境、效益并重，解決華北平原地下水嚴重超采，有河皆干，皆污等環境生態問題；以及根據抗旱需求和工、農業結構調整，合理地給農村、農業補水。三峽水庫主要是防洪、航運、發電、為南水北調補水等效益，因長江中游、洞庭湖防洪需求迫切而上馬，也是長江中游、洞庭湖、武漢等地防洪保障。是南水北調、引江濟漢的重要水源地。因此，此類水庫和跨流域引水工程的運行、管理與保護，都應依照新水法、防洪法等法律，首先建立汛期、干旱期水資源按流域統一調度管理的機制與實施細則。建議及早制定“水庫綜合利用促進法”或“條例”，明確水庫綜合利用各受益單位（包括龍頭水庫和下游梯級水庫水電站）和部門間利益分配和投入分攤機制。水電站業主取得取水許可和水電開發許可證的同時，應承擔流域綜合規劃中規定的防洪、抗旱任務。同時應按環境保護法和環評法規定，采取措施，盡量減輕對環境的負面影響，并建立流域范圍內上下游間水土保持、水環境、生態補償機制。今后十年是建設資源節約、環境友好型社會，走可持續發展現代水利的關鍵時機，讓我們繼續深化改革、創新，團結治水，團結治污，共同為建設以人為本富強、和諧、幸福的社會主義可持續發展社會而努力！